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《中国税务报》:行政公益诉讼剑指欠税应慎重

2017-05-26 17:44:00

来源:武汉市地方税务局 作者:  点击次数:    【字体:      

 朱文静

    

    检察院在部分地区试点公益诉讼即将满两年。试点期间,税务机关因没有及时处理欠税等问题,被检察院提起行政公益诉讼,引起很大反响,也产生了一些问题。公益诉讼试点期满后如果扩围,是否仍将欠税等涉税问题列为公益诉讼范围,需要认真总结,统筹考虑。

    公益诉讼作为一种新型诉讼形式,在西方法治国家已发展得相当成熟。2015年7月1日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《决定》),首次规定在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市率先推开公益诉讼。今年7月,该项工作试点即将期满,许多专家学者提出,迫切需要将试点工作经验加以总结,探索公益诉讼的立法问题。而作为一名普通的税务工作者,笔者则更想结合税务机关曾遇到过的公益诉讼案例,探讨因欠税问题被提起行政公益诉讼的经验和思考。

    日前,某地区检察院根据当地税务机关发布的欠税公告,就某企业的欠税追缴问题向税务机关提出了“依法督促”。在检察建议书中,检察院认为,该税务机关对所辖企业产生的欠税负有不作为的责任,企业拖欠税款的行为损害了国家利益,要求税务机关对企业的欠税行为“依法分期限期缴纳,逾期再不缴纳可以强制执行,同时给予加重处罚”,并限令税务机关“依法及时有效履行税收征管的责任,将税款及加收的滞纳金征收入库,并在收到本建议书一个月内将办理结果书面回复”,否则检察院将提起行政公益诉讼。从检察院提起检察建议的初衷来看,是为了保护国家利益,维护法律权威。他们督促税务机关追缴欠税应值得肯定,但站在法理角度,笔者认为,仅就欠税问题而言,检察院提起检察建议和行政公益诉讼,应该结合税收征管实际,更严谨细致。

    提起行政公益诉讼的法律依据是否充分

    首先,从概念上看,行政公益诉讼指检察院、公民及社会组织认为行政主体行使职权的行为违法,侵害了公共利益或有侵害之虞时,虽与自己无直接利害关系,但为维护公益,而向特定机关提出起诉请求,并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。2015年7月1日的《决定》中,明确了公益诉讼试点由“最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域”开展提起,税务机关的管理行为并没有被列举式提出,仅以一个“等”字就将欠税行为纳入,似乎有些不妥。

    其次,再来看看行政公益诉讼的目的,应以“侵害了公共利益或有侵害之虞”,可是欠税不等同于偷税、抗税或骗税,偷税、抗税或骗税确定会导致税款损失,在这种情况下公共利益受到的侵害可以确定。可是欠税呢,欠税的概念指纳税人、扣缴义务人超过征收法律法规规定或税务机关依照税收法律、法规规定的纳税期限,未缴或少缴税款的行为。它只是一种即时状态,只能证明目前税款未缴或少缴,并不意味着税款确定流失。因此,检察院对于成因比较复杂的欠税行为,都认定为侵害了公共利益,笔者认为有些不妥。

    行政公益诉讼的举证责任如何确定

    实施行政公益诉讼试点,其目的就是为了给怠于履职的行政机关以压力,以司法力量倒逼行政机关正确、及时履职,纠正行政机关不作为、乱作为、慢作为等情形。在检察院的强力监督下,绝大多数都得到有效纠正。对于这一点,笔者非常赞同。但在行政公益诉讼中,举证责任仍然主要由被告行政机关作出。在欠税案例的检察建议中,检察院认为,税务机关对所辖企业产生的欠税负有不作为的责任。那么税务机关是否存在着不作为,其举证责任应由税务机关提供,而非检察院简单认定。从欠税的成因分析,欠税是因纳税人、扣缴义务人未缴或少缴税款造成的,直接原因是纳税人和扣缴义务人的不作为;从欠税管理的程序而言,税务机关一般要履行欠税公告、欠税约谈、税收保全、税收强制执行、限制出境等程序和手段,只要税务机关可以提供相关的资料和证据,就不能简单将欠税与税务不作为画上等号,从而据此提起行政公益诉讼。

    欠税管理应依法而行

    税务机关在欠税管理特别是追缴欠税过程中,应做到有法必依,违法必究。检察院的建议书中提到的关于“强制执行”和“加重处罚”等概念,也值得商榷。在税收程序法即税收征管法第三十八条、第四十条和第四十四条中,对追缴欠税作出了详尽的规定:责令限期缴纳、责成纳税人提供税收担保、采取税收保全措施、采取强制执行措施和限制纳税人出境。这一系列措施,有着顺序和程序,不是说想用哪个就用哪个,想怎么用就怎么用。纵观整部税收征管法,除了恶意的偷税、抗税和骗税这三种行为需要处罚之外,普通的欠税行为不能通过行政处罚来代替强制执行,或通过行政处罚来威逼当事人。此外,行政强制和行政处罚原则上不并用,也是行政法的基本原理。因为长期的税收实践表明,税务机关能够将欠缴的税款执行到位、按规定加收滞纳金已经比较困难,再另行罚款没有意义,也难执行。

    对欠税提起行政公益诉讼应更慎重

    在行政公益诉讼范围将扩大的趋势背景下,对欠税等涉税问题提起行政公益诉讼,仍然应当谨慎。

    首先,欠税问题究竟是归属于纳税人不作为还是行政机关不作为,本身就存在许多不确定性,甚至是争议,简单的全部纳入行政公益诉讼范围,有些不妥。

    其次,诉讼程序应当用于解决需要通过正当程序作事实判断、法律判断、价值判断的复杂争议,如果简单地将督促纠正不能解决的问题都纳入到公益诉讼中,可能会造成诉讼资源的浪费。以欠税问题为例,当前,实体经济下行明显,在经济转型期,许多企业的欠税问题成因复杂。这其中,既有企业生产经营和资金上出现的困难,也有企业在转型升级、改制重组中资金不足等问题,有调查显示,七成以上欠税来自国有企业,如果一出现就采取税收强制措施,企业一夜之间可能倒闭,很容易发酵成为社会群体性事件,从而带来社会隐患和负面影响。

    最后,《决定》中提到,“提起公益诉讼前,检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责”。这就说明了在提起行政公益诉讼前,检察院还需要进行“依法督促”的前置程序。笔者认为,检察院提起公益诉讼,不应一味追求数量,而应重在发现问题并督促解决问题。实际上,并非所有涉及公共利益的行政违法行为,都适合以公益诉讼的方式加以监督。把公益诉讼作为最后选择,更多选择向相关行政机关提出检察建议等诉前程序推动问题解决,既可以节约司法资源,也有利于提升公益诉讼的威慑力。

    (作者单位:武汉市地税局) 

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